行政处罚是行政机关有效实施行政管理，保障法律、法规贯彻施行的重要手段。现行行政处罚法于1996年通过，对行政处罚的种类、设定和实施作了基本规定。

　　2021年，作为行政执法依据的基础性法律，在施行25年后完成首次大修，全局性地为行政处罚权定规矩、划界限。

　　在深化行政执法体制改革中，如何推动行政处罚制度进步？如何保障行政执法既有力度又有温度？7月8日，全国人大常委会法工委组织新修订行政处罚法集体采访，多名立法人士针对新行政处罚法的修法亮点、革新历程作出说明。

　　行政处罚是指特定的行政主体对被认为违反行政法律规范的公民、法人和其他组织所给予的一种制裁。

　　1996年3月17日，八届全国人大第四次会议通过了行政处罚法。2009年和2017年先后两次对行政处罚法作了个别条文修改。

　　2018年9月10日，全国人大常委会对外公布了《十三届全国人大常委会立法规划》。其中，修改行政处罚法被列为第一类项目，即“条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”。此次修订是这部法律自颁布实施25年来的首次全面修改。

　　2021年1月22日，十三届全国人大常委会第二十五次会议表决通过新修订的行政处罚法，自2021年7月15日起施行。

　　行政处罚既关乎制止惩戒违法，又关系到预防减少违法，直接影响人民群众利益的增损，每次修改都备受关注。

　　新行政处罚法较旧版新增22条，分为8章，共86条。其中对行政处罚的概念、行政处罚的种类、听证范围、法制审核范围、办案期限等作了较大的修订。

　　比如，增加了综合行政执法制度的规定；增加了行政处罚权下放到乡镇街道的规定，推动执法重心下移；将行政执法三项制度纳入到行政处罚法中；适当扩大行政处罚设定权限等等。

　　“有人把行政处罚法归入到程序法范畴。”全国人大常委会法工委立法规划室副主任黄海华表示，1996年制定的行政处罚法构建了从行政处罚案件启动、调查、拟定处罚决定、法制审核、行政机关负责人作出决定、送达等一整套行政处罚程序，特别是告知、说明理由、听证等规定开创了我国行政立法先河，极大改变了重实体轻程序的社会观念。

　　行政处罚法实施后，各部门各地方根据实际情况进一步细化了行政处罚程序，积累了有益经验。黄海华透露，此次修法过程中，各方面提出大量完善行政处罚程序方面的意见建议，新法全面贯彻落实党中央行政执法“三项制度改革”改革决策部署，巩固改革成果，并对合理意见建议予以积极吸纳，充实完善行政处罚程序制度。

　　比如，对于执法程序，新行政处罚法进行了大量完善，包括要求行政机关应当依法以文字、音像等形式，对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录，并归档保存。

　　同时明确，行政处罚的实施机关、立案依据、实施程序和救济渠道等信息应当公示。对于存在涉及重大公共利益等情形的重大执法决定，行政处罚法明确规定，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行审核;未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。

　　长期以来，针对什么是行政处罚，一直缺乏法律定义。此次新法确立并增设了有关“行政处罚”的概念条款。

　　“无论是实务界还是理论界，对于什么是行政处罚行为有基本共识，但也有一些不同认识。”黄海华指出，根据各方面意见，新行政处罚法增加了行政处罚定义：行政处罚是行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。

　　这一规定明确了行政处罚的主体是行政机关，行政处罚的对象是违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，行政处罚的内容是以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒，较为全面地反映了行政处罚的内涵。

　　“行政处罚行为是行政处罚法中的基本概念。修订前的行政处罚法并没有直接对行政处罚行为作出界定，有关行政处罚行为的构成要素散见在不同条文中。”黄海华表示，该定义体现了处罚与教育相结合原则，该严的严，该教育的教育，有利于解决长期以来行政处罚界限不清问题。

　　这一定义背后还体现了立法者的原则：坚持适度性太欣新材料科技，范围不能过大，也不能过小，既要防止处罚泛化，也要解决处罚“逃逸”问题；坚持协调性，构建内部协调统一的行政行为体系，做好与行政强制等行为的衔接；坚持精准性，为实践中判别行政处罚行为提供相对清晰的法定标准。

　　值得关注的是，新法还对行政处罚的种类进行了调整，将行政处罚种类从8类增加至13类，具体包括：警告、通报批评；罚款、没收违法所得、没收非法财物；暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件；限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业；行政拘留；法律、行政法规规定的其他行政处罚。

　　在执法实践中，曾有意见反映，行政处罚法所列举的处罚种类较少，不利于行政执法实践和法律的实施。

　　“目前，行政处罚法中行政处罚种类主要是按照行政处罚类型来编排的，分别是第一项为名誉罚、第二项为财产罚、第三项为资格罚、第四项为行为罚、第五项为人身罚、第六项为兜底条款，法律、行政法规设定的其他行政处罚种类，也就是说地方性法规、规章及其他规范性文件不得创设、新增行政处罚种类。”黄海华表示，新增行政处罚种类不仅不会增加企业和市场的负担，相反会进一步保障这些行政处罚行为更加规范和有效，有利于优化营商环境。

　　与此同时，新法还增加了行政处罚证据规则，明确了书证、物证、电子数据等8类证据，并明确证据必须经查证属实，方可作为认定案件事实的根据；以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。

　　此次新法还健全了行政处罚的从轻、减轻制度，明确了首违不罚、没有主观过错不罚等规定，保障行政执法既有力度又有温度。

　　“1996年制定行政处罚法时明确规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”全国人大常委会法工委行政法室一级巡视员张桂龙介绍，本次修法对一事不再罚原则作了进一步完善，针对实践中一个违法行为违反多个法律规范的情形，在坚持“一事不再罚款”原则的基础上，第29条增加规定“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚”。

　　不过，“一事不再罚”指的是不能给予两次及以上的罚款处罚，对于其他种类的处罚，还要看单行法律、法规的规定。张桂龙举例说，不少法律中规定，对于某种违法行为，既要给予警告，又要没收违法所得，还要给予罚款，甚至还要吊销许可证等。

　　比如，疫苗管理法第80条第1款规定，“生产、销售的疫苗属于假药的，由省级以上人民政府药品监督管理部门没收违法所得和违法生产、销售的疫苗以及专门用于违法生产疫苗的原料、辅料、包装材料、设备等物品，责令停产停业整顿，吊销药品注册证书，直至吊销药品生产许可证等，并处违法生产、销售疫苗货值金额十五倍以上五十倍以下的罚款，货值金额不足五十万元的，按五十万元计算。”

　　值得一提的是，为强化处罚与教育相结合原则太欣新材料科技，提高社会对行政处罚的认可度，新法还增加了“首违不罚”“无过错不处罚”“从旧兼从轻”等规定。

　　比如，第三十三条第一款规定，违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。

　　“首违不罚”的规定被视为行政处罚法的重大突破。司法部行政执法协调监督局一级巡视员、副局长徐志群直言，行政执法的价值绝非“为罚而罚”，而是要达到预防违法的实际效果，“行政处罚具有制止和惩戒违法行为的性质，同时也有预防和减少违法行为的功能”。

　　如何界定“首违不罚”情形？徐志群认为，行政机关实施首违不罚必须符合三个要件：即初次违法、危害后果轻微、违法行为人及时改正，这三个要件必须是同时具备，缺一不可。

　　“首违不罚”是从执法实践中探索出来的经验，被行政处罚法立法所进一步采纳。徐志群表示，近年来，地方政府有关部门探索轻微违法行为不罚和首次违法免罚清单制度，如浙江省有关部门通过制定公布轻微违法行为不罚清单，大力推行精准执法、柔性执法，鼓励当事人主动纠错、自我纠错、主动消除或减轻社会危害，让行政执法更有温度。

　　“行政处罚应当坚持过罚相当原则，当事人有从轻或者减轻情节的，应当从轻或者减轻处罚。”张桂龙表示，本次修订，在原来规定的基础上，一是将“依法从轻或者减轻”修改为“应当从轻或者减轻”，明确行政机关可以直接适用从轻、减轻规定；二是增加了受胁迫实施违法行为、主动供述违法行为等适用情形。

　　与此同时，为了填补行政法领域“从旧兼从轻”适用规则的空白，此次修法还增加了适用规则，进一步完善了行政处罚制度，即“实施行政处罚，适用违法行为发生时的法律、法规、规章的规定。但是，作出行政处罚决定时，法律、法规、规章已被修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定。”

　　追责期限是行政处罚中的一项重要制度，是指对违反行政管理秩序的当事人，予以行政处罚的最长期限。这意味着，行政机关超过法律规定的期限未发现违法行为的，对当时的违法行为人不再给予行政处罚。

　　为体现行政权力的“温度”和人性化执法太欣新材料科技，1996年制定行政处罚法时规定了追责期限，新法对此作出补充完善。

　　根据第36条第1款规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。”

　　“行政处罚追责期限的规定，更多体现了行政处罚教育、预防的功能作用。”黄海华指出，在追责期限内，如果行政机关未发现违法行为，一方面很大程度上说明该违法行为社会危害性较小、影响面较小，这种情况下教育应当优先于惩戒，不再予以行政处罚；另一方面当事人也未再从事违法行为，行政法律关系已趋于稳定，行政管理秩序得到了维护，没有必要予以惩戒。

　　刑罚和行政处罚都是国家对违法行为当事人的惩处，较刑罚，行政处罚针对的违法行为相对较轻。黄海华表示，按照新规定，行政处罚追责期限分为三个层面：一是在一般情况下，行政处罚追责期限为2年；二是在特定情况下，追责期限为5年；三是其他法律可以根据本领域的实际情况对追责期限作出特别规定。增加“5年”追责期限的规定，主要是为了贯彻落实党中央关于“加大重点领域处罚力度”的要求，对这些领域的违法行为延长追责期限。

　　具体适用情形是“涉及公民生命健康安全、金融安全有危害后果的”。涉及公民生命健康安全的领域较多，典型如食品、药品、环境保护等，涉及金融安全的主要是证券、银行、保险等金融管理领域。

　　“要注意的是，如果这些领域的行政违法行为未造成危害后果的，不适用5年的追责期限规定。”黄海华说。

　　同时，新法还加强了对行政权力的制约和监督。除原有的作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离等规定外，新法明确要求，罚款、没收的违法所得或者没收的非法财物拍卖的款项，不得同作出行政处罚决定的行政机关及其工作人员的考核、考评直接或者变相挂钩。

　　为建立健全对行政处罚的监督制度，新法第七十五条规定，县级以上人民政府应当定期组织开展行政执法评议、考核，加强对行政处罚的监督检查，规范和保障行政处罚的实施，并强调，行政机关实施行政处罚应当接受社会监督。

　　对于具有一定社会影响的行政处罚决定，新法第四十八条明确规定应当依法公开，且公开的行政处罚决定被依法变更、撤销、确认违法或者确认无效的，行政机关应当在三日内撤回行政处罚决定信息并公开说明理由。

　　7月8日，全国人大常委会法工委组织新修订行政处罚法集体采访，针对交通违法“天量罚单”事件，全国人工委行政法室处长张晓莹指出，新法对电子技术监控设备的质量要求、设置、使用和程序等作出了全面规定，行政机关应及时清理超出权限作出的非现场执法规定，完善监控设备设置的合法性。

　　2021年1月22日，十三届全国人大常委会第二十五次会议表决通过新修订的行政处罚法，自2021年7月15日起施行。

　　近年来，媒体报道了一些滥设乱设“电子眼”抓拍交通违法行为，产生 “天量罚单”的事件，引发了舆论热议。在通过“电子眼”进行非现场执法的问题上，有时存在设置地点不合理、不公开，监控设备不合格、不达标，记录违法信息不规范、不告知的现象。

　　修改后的行政处罚法对非现场执法进行了规范，规定行政机关依照法律、行政法规规定利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的，应当经过法制和技术审核，确保符合标准、设置合理、标志明显，设置地点应当向社会公布，并对记录内容和方便当事人查询作出相应规定。

　　张晓莹介绍，为保护当事人合法权益，着力解决电子技术监控设备执法不规范问题，新法第41条对电子技术监控设备的质量要求、设置、使用和程序等作出了全面规定，实现了五个“确保”，把住了五个“关口”：一是确保采用非现场执法方式于法有据，把住“法律依据关”。行政机关具体在哪些领域、哪些情形下可以单凭电子技术监控设备收集、固定的违法事实实施行政处罚，应由法律、行政法规确定。

　　二是确保电子技术监控设备质量过关、性能完备，把住“质量关”。利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的，应当经过技术审核，确保电子技术监控设备符合标准。

　　三是确保电子技术监控设备的设置科学合理、公开透明，把住“设置关”。利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的，应当经过法制和技术审核，确保电子技术监控设备设置合理、标志明显，并要求将设置地点向社会公布，避免“暗中执法”。

　　四是确保电子技术监控设备记录内容准确无误、客观全面，把住“记录关”。电子技术监控设备记录违法事实应当真实、清晰、完整、准确。行政机关应当审核记录内容是否符合要求；未经审核或者经审核不符合要求的，不得作为行政处罚的证据。

　　五是确保电子技术监控设备记录信息有效告知当事人，把住“告知关”。既要及时告知，也要采取信息化手段或者其他措施，为当事人查询、陈述和申辩提供便利。同时强调不得限制或者变相限制当事人享有的陈述权、申辩权。

　　新法实施后，如何规范这一非现场执法行为，避免出现“天量罚单”？张晓莹表示，围绕这一新规定，需要从四个方面做好相关工作：一是有关立法机关应当及时清理相关规定，对于超出权限作出的非现场执法规定进行清理。二是有关行政机关应当及时补充法制审核、技术审核、公布设置地点等手续，完善电子技术监控设备设置的合法性。三是有关行政机关要及时检定相关设备，对不符合标准的电子技术监控设备，及时淘汰、更换。四是有关行政机关要及时优化技术手段措施，提升电子技术监控设备记录信息的告知效率、效果。既要及时，又要便捷，既要充分运用现代科技手段，也要兼顾不同群体需求。

　　针对违反突发事件应对措施的行为，新行政处罚法作出明示：依法快速、从重处罚。

　　7月8日，全国人大常委会组织新修订行政处罚法集体采访，人大常委会法工委行政法室处长张晓莹表示，在保障当事人合法权益的前提下，可以简化立案、调查取证等流程，在较短时间内作出行政处罚决定。

　　2021年1月22日，十三届全国人大常委会第二十五次会议表决通过新修订的行政处罚法，自2021年7月15日起施行。

　　新冠肺炎疫情的应对和防治，对突发事件的处理提出了更多考验和要求，新修订的行政处罚法为此新增了“依法快速、从重处罚”的原则性规定，为行政机关执法工作提供指引。

　　当发生重大传染病疫情时，对违反突发事件应对措施的违法行为如何加大处罚力度？“在抗击新冠肺炎疫情期间，出现了一些哄抬物价、紧俏物资制假售假的情况，严重损害了人民群众的生命健康安全和财产权。”张晓莹介绍，为了强化公共卫生法治保障，确保在发生突发事件时，行政机关能够依法采取相应的应对措施，及时有效实施管控，最大限度维护社会公共利益，行政处罚法对突发事件下的行政处罚实施作出了有针对性的制度安排，增加第49条规定：“发生重大传染病疫情等突发事件，为了控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害，行政机关对违反突发事件应对措施的行为，依法快速、从重处罚。”

　　新法将前述“依法快速、从重处罚”置于“第一节一般规定”中，表明它是对于违反突发事太欣新材料科技件应对措施行为处置的基本要求，也成为此次修法的亮点之一。

　　“这一特别规定的适用有三个条件，一是要在发生突发事件的情况下，包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。二是针对违反突发事件应对措施的情形，包括违反控制、封锁、划定警戒区、交通管制等控制措施的行为，也包括囤积居奇、哄抬物价、制假售假、哄抢财物、干扰破坏应急处置工作等扰乱市场秩序、社会秩序的行为。三是适用这一特别规定还要符合特定目的，即为了控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害。”张晓莹表示，“依法快速、从重处罚”主要有三层内涵：

　　一是必须依法。只有在国家有关规定中有明确依据的，才能实施快速、从重处罚的程序。

　　二是快速处罚。在保障当事人合法权益的前提下，可以简化立案、调查取证、内部审批等流程，在较短时间内作出行政处罚决定。

　　三是从重处罚。即在法定的处罚幅度内选择较重的处罚幅度。这样有利于在特殊时期及时有效惩戒违法行为，起到稳定社会秩序、妥善应对突发事件的作用。

　　“‘简化程序’与‘快速’是有严格区别的，突发事件应对快速、从重处罚并不意味着可以‘简化程序’。”有观点提醒，在发生重大传染病疫情等突发事件情况下，为了控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害，行政机关查处违反突发事件应对措施行为时，该遵循的基本顺序、步骤（比如立案、调查取证、事先告知、听取陈述申辩、听证等）以及时限必须遵守，不能简化。而“快速”的前提又需要“依法”，对于行政机关而言，可通过压缩调查取证、法制审核、集体讨论、作出决定、送达等环节所需时间或同时进行，提高执法效率。

　　针对演员偷漏税等违法行为是否涉及“共同违法”的讨论，全国人大常委会法工委有关人士回应称，行政处罚法主要规范法律实施中的共性问题，对某类违法行为是否需要区分“共同违法”，应由单行法律、法规去规定。

　　7月8日，全国人大常委会法工委组织新修订行政处罚法集体采访。人大常委会法工委行政法室一级巡视员张桂龙在回应提问时指出，有些违法行为，如偷税漏税逃税、阴阳合同，谁违法就处罚谁。

　　2021年1月22日，十三届全国人大常委会第二十五次会议表决通过新修订的行政处罚法，自2021年7月15日起施行。

　　在行政处罚法修订时，演员郑某因被网络实名（前男友）举报存在领取天价片酬和涉嫌偷逃税等行为，引起舆论热议。

　　有观点指出，实名举报者（前男友）如果知情，而且参与、协助郑某逃税，在法理上构成共同违法，但对于共同违法，只有治安管理处罚法有所规定，税法、行政处罚法均无共同违法的概念、规定，故不会被行政处罚。

　　基于此，有人曾建议新法应规定“共同违法”事项但最终未被采纳。一些专家认为，这暴露了行政处罚法的漏洞，对于法理与实务中都存在的共同违法行为没有规定，以致无法依法行政。

　　“这一问题在修法过程中专门作过研究。”张桂龙对此回应称，前述观点认为没有对“共同违法”作出规定，“暴露了行政处罚法的漏洞”，是偏颇的、不正确的。

　　比如，行政处罚法第1条有关立法目的中规定，“保障和监督行政机关有效实施行政管理”。所谓“有效”，一方面是指行政处罚是行政机关实施行政管理的重要手段；另一方面是指行政管理要有效率，需要及时查处违法行为，依法给予行政处罚。凡是“共同”，通常有主次之分，要求行政机关对“共同违法”都要区分主次、分别处罚，将增加工作量，会影响行政处罚效率。

　　此外，刑法上的“犯罪”构成，主观因素是一个重要条件，“共同犯罪”，是指两人以上共同故意犯罪，而且共同犯罪还有形态上的不同，如集团犯罪、有组织犯罪等。

　　张桂龙表示，实施行政处罚，主要实行推定原则，即行为人只要实施了违法行为，就推定其主观上有过错，依法给予行政处罚，除非当事人有证据足以证明自己没有主观过错，不需要行政机关去一一查明行为人在实施违法行为时的主观状况。

　　张桂龙还认为，行政处罚法作为行政处罚领域的一般法，主要规范行政处罚设定和实施中的共性问题，对某个领域或者某类违法行为，是否需要区分“共同违法”，由相应领域的单行法律、法规去规定。

　　比如，治安管理法第17条第1款对“共同违反治安管理的”，规定了“根据违反治安管理行为人在违反治安管理行为中所起的作用，分别处罚”，而其他许多法律、法规没有对此作出规定。

　　“行政管理领域十分宽泛，不宜由行政处罚法作出统一规定。有些违法行为，如偷税漏税逃税，往往涉及多个主体，如演员签订‘阴阳合同’，有付款方、收款方，谁违法就处罚谁。”张桂龙说。

　　现实生活中交警一人执法，实施处罚的情形屡见不鲜，道路交通安全法并未对执法人数作出规定。而修订后的行政处罚法规定，行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施。执法人员不得少于两人，法律另有规定的除外。

　　“两人执法”制度该如何落实？对此，全国人大常委会法工委行政法室一级巡视员张桂龙日前在接受包括红星新闻在内的媒体集体采访时，对于新修订的行政处罚法中涉及的“两人执法”与道路交通安全法等法律的衔接问题进行了答复。

　　张桂龙介绍说，“执法人员不得少于两人”在1996年制定行政处罚法时就作了明确规定。“两人执法”的好处是，执法人员之间有合作、有配合、有制约、有监督，特别是在面对当事人执法时，可以减少不必要的争议。本次修法，将原来规定于“一般程序”一节的“两人执法”，调整到“一般规定”一节中，并增加了“法律另有规定的除外”的规定。行政处罚法第42条规定：“行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施。执法人员不得少于两人，法律另有规定的除外。”

　　张桂龙表示，如果“两人执法”制度不适应某些执法领域的执法实际需要，确需作出特别规定的，可以在修法过程中经过充分论证，听取各方面意见后，由法律作出相应规定。

　　当前，在基层社会治理活动中，乡镇、街道承担了大量服务职能和行政管理职责，其中很多行政管理职责需要通过行政执法来实现，但现行有关法律、法规大多规定行政处罚的实施主体为县级以上人民政府及其所属部门，导致现实中存在“看见的管不了，管得了的看不见”的问题，难以适应基层社会治理的实际需要。

　　对此，于7月15日起施行的新修订的行政处罚法中专门增加第24条，对乡镇人民政府、街道办事处行使行政处罚权作了规定：“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。”

　　行政处罚权为何下放至乡镇街道？日前，全国人大常委会法工委行政法室一级巡视员张桂龙在接受集体采访时介绍，上述修改是为贯彻党中央推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉的改革要求，推动在乡镇、街道相对集中行使行政处罚权。

　　张桂龙表示，为了确保行政处罚权“放得下、接得住、管得好、有监督”，此次修订还新增了承接行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处应当加强执法能力建设，按照规定范围、依照法定程序实施行政处罚。有关地方人民政府及其部门应当加强组织协调、业务指导、执法监督，建立健全行政处罚协调配合机制，完善评议、考核制度等规定。

　　据了解，新修订的行政处罚法还增加综合行政执法制度，推动解决多头执法、重复执法和执法力量分散等问题；完善行政处罚和刑事司法衔接机制；落实行政执法人员持证上岗和资格管理制度要求；建立行政处罚定期评估制度。新修订的行政处罚法将推进严格规范公正文明执法，保护公民、法人或其他组织的合法权益。

　　本次法律修改亮点颇多，特别是第三十三条新增了“首违不罚”规定，即初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。

　　那么，“首违不罚”的情形如何界定？如何增加“首违不罚”的可操作性及规范免罚清单和免罚执法流程？比如老百姓生活中常见的违停、冲红灯、压线、不按规定停车等道路交通违法行为，又该如何确定“首违”？

　　日前，全国人大常委会法工委组织了针对修订后的行政处罚法的集体采访。集体采访中，司法部行政执法协调监督局副局长徐志群介绍，“首违不罚”是从执法实践中探索出来的经验，新修订的行政处罚法吸纳了实践成果并作出了进一步规定。近年来，地方政府有关部门探索轻微违法不罚和首次违法免罚清单制度，如浙江等地通过制定公布轻微违法行为不罚清单（初次违法多数是其要件之一），大力推行精准执法、柔性执法，鼓励当事人主动纠错、自我纠错、主动消除或减轻社会危害，让行政执法更有温度。在总结实践经验的基础上，新修订的行政处罚第三十三条规定“初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”，对“首违不罚”做出了细化规定。

　　徐志群表示，行政机关实施“首违不罚”必须符合行政处罚法第三十三条规定的三个要件：即初次违法、危害后果轻微、违法行为人及时改正，这三个要件必须同时具备，缺一不可。初次违法主要是指当事人在一定时间范围内，在同一领域、同一空间内第一次有某种违法行为。

　　徐志群举例说，如2020年浙江省交通运输厅、浙江省综合行政执法指导办公室印发的《关于在交通运输领域推行轻微违法行为告知承诺制的意见(试行)》规定，交通运输领域推行轻微违法行为不予以行政处罚的条件之一是“在本省范围内本年度首次被查获。”因此，部门和地方在贯彻实施行政处罚法时，应根据一定时间、空间和领域等实际情况，合理确定“首违”。

　　一是各地区各部门要根据实际制定并公开多领域或本领域初次违法免予处罚清单，准确把握适用范围。清单要根据执法实践和法律法规规章的立改废情况适时予以调整。

　　二是要严格规范行政裁量权。是否属于危害后果轻微和及时改正、“可以不予处罚”等范围，都是赋予了行政机关较大行政处罚裁量权，各级行政执法部门要统筹做好免罚清单实施和规范行政处罚裁量权工作。对照法律法规，依据不同行政违法行为的事实、性质、情节、危害程度、实际后果等因素，按照合法、科学、公正、合理的原则，综合考虑法定裁量和酌定裁量因素，对行政处罚行为种类进行逐条梳理、分类、细化，纳入行政处罚裁量基准管理，并适时组织评估，建立动态调整机制。

　　三是要严格适用相关程序。属于可以适用首违不罚情形的，行政执法人员应当向当事人指出违法行为，进行批评教育，并提出及时改正要求。可采用告知承诺制等方式，要求当事人在承诺期限内及时改正并提交相应证明材料，未及时改正的，应视情依法采取必要的监管措施或信用惩戒措施。

　　四是要加强执法痕迹化管理。实施首违不罚要落实好行政执法全过程记录制度，行政执法人员可以根据实际情况，采用音像记录方式记录执法全过程，确保履职尽责有据可查和可回溯管理。

　　徐志群表示，下一步，司法部将认真组织推动落实新修订的行政处罚法的这项规定，总结辽宁、上海、浙江、江苏等地的好经验、好做法，以推行多领域实施包容免罚清单模式工作为契机，切实转变工作作风，提升执法服务水平，维护经济和社会秩序，优化法治化营商环境。

　　“‘首违不罚’是行政处罚法处罚与教育相结合原则的具体体现，行政处罚具有惩戒违法行为的性质,同时也有预防和减少违法行为的功能，行政执法的价值绝非‘为罚而罚’，而是要在惩戒违法行为的同时达到预防违法的实际效果。”徐志群指出，大力推行“柔性执法”，对轻微违法者进行批评教育、督促改正，同样也能起到防止和减少严重违法行为、降低社会危害性的作用，具有很强的现实意义。

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